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單獨(dú)兩孩政策（單獨(dú)二孩政策和全面二孩政策）

(資料圖片)

制圖：李晗

2016年3月16日，北京，民營(yíng)醫(yī)院北京五洲婦兒醫(yī)院的套間病房里，32歲的陳鵬飛（左）一家四口合影留念。5天前，這個(gè)小家庭迎來(lái)了新成員。 潘松剛/人民視覺(jué)

“是個(gè)小棉襖，太暖了！”前不久，鄭州女青年張瑩迎來(lái)了自己的二胎寶寶，她開(kāi)心地告訴記者，“小棉襖”正是順應(yīng)全面兩孩政策出生的。

全面兩孩政策發(fā)布于2015年10月。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議決定，促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。

這項(xiàng)事關(guān)全國(guó)家庭特別是約9000萬(wàn)名育齡婦女的人口生育政策，是繼2013年黨的十八屆三中全會(huì)決定啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)兩孩政策后的又一次人口政策調(diào)整。

全面兩孩政策實(shí)施6年后，今年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)黨組書(shū)記王培安在一份建議中指出，我國(guó)將延續(xù)低生育水平下人口增長(zhǎng)遞減的趨勢(shì)，這是我國(guó)人口發(fā)展的正常規(guī)律，但規(guī)模降得太快，會(huì)加劇人口的結(jié)構(gòu)性矛盾。但年輕人不愿生、不敢生、生不出、生不好的問(wèn)題較突出。

從“只能一個(gè)”到“可以兩個(gè)”

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的人口生育政策隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷過(guò)十?dāng)?shù)次調(diào)整。

上世紀(jì)50年代，由于社會(huì)安定、醫(yī)療衛(wèi)生條件提高，我國(guó)迎來(lái)了第一波人口過(guò)快增長(zhǎng)時(shí)期。3年自然災(zāi)害結(jié)束后，1962年-1973年，我國(guó)又迎來(lái)一輪生育高峰，總出生人口一度有3.2億。

1971年，為減緩當(dāng)時(shí)人口過(guò)快增長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》。此舉被認(rèn)為是我國(guó)計(jì)劃生育工作的真正起點(diǎn)。到1978年，全國(guó)建立起一套完整的計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)和運(yùn)作模式，當(dāng)時(shí)有兩個(gè)口號(hào)：一個(gè)是“晚、稀、少”；另一個(gè)是“一個(gè)不少，兩個(gè)正好，三個(gè)多了”。第二年召開(kāi)的全國(guó)計(jì)劃生育工作會(huì)議，將有關(guān)生育政策的文件內(nèi)容從“最多兩個(gè)”改為“最好一個(gè)”。至此，獨(dú)生子女政策正式開(kāi)始實(shí)施。

1982年12月4日，計(jì)劃生育寫(xiě)入新修改的憲法，規(guī)定：“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)。”此后，我國(guó)嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，其間略有微調(diào)，例如放開(kāi)“雙獨(dú)二胎”及部分省份農(nóng)村地區(qū)實(shí)施“一孩半”政策。30多年來(lái)，我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化：人口總量增長(zhǎng)勢(shì)頭明顯減弱，但老齡化程度不斷加深，人口紅利有逐漸消失的風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)勞動(dòng)年齡人口總量從2012年首次出現(xiàn)下降，當(dāng)年減少了345萬(wàn)人，但60周歲及以上人口為20243萬(wàn)人，占總?cè)丝?4.9%，學(xué)界認(rèn)為這屬于較高占比情況。

為此，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策（即單獨(dú)兩孩政策）。

2014年，受原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委的委托，中國(guó)社科院人口和勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州曾帶團(tuán)研究論證逐步推行全面兩孩政策的可行性。在他看來(lái)，當(dāng)時(shí)探索全面放開(kāi)兩孩政策，是決策層在科學(xué)研判國(guó)內(nèi)人口形勢(shì)和人口問(wèn)題的背景下，作出的人口發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，既符合人口發(fā)展客觀規(guī)律，也符合絕大多數(shù)人民群眾的期待，對(duì)改善中國(guó)人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)具有重大戰(zhàn)略意義。

一年后，全面兩孩政策公布。中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)張車(chē)偉認(rèn)為，在我國(guó)面臨人口老齡化加劇和勞動(dòng)力減少的背景下，全面兩孩政策積極順應(yīng)了群眾對(duì)生育兩孩的普遍需求，也有助于優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。

孩子有伴 父母安心

根據(jù)黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)，允許一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女，也就是說(shuō)，允許生第二個(gè)孩子而非二胎，例如已經(jīng)生育雙胞胎的夫妻就不能再次生育。

南開(kāi)大學(xué)人口與發(fā)展研究所教授原新經(jīng)測(cè)算指出，即便如此，當(dāng)時(shí)符合全面兩孩政策的育齡婦女仍高達(dá)9000萬(wàn)名，主要分為兩類人群，一類是“非獨(dú)”與“非獨(dú)”結(jié)成的夫婦；另一類是農(nóng)村第一個(gè)孩子為男孩的夫婦。其中，符合政策的農(nóng)村育齡婦女約占60%。

根據(jù)十八屆五中全會(huì)的決策部署，為盡快確保立法與全面兩孩政策相銜接，人口與計(jì)劃生育法提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修訂。原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司司長(zhǎng)楊文莊對(duì)外強(qiáng)調(diào)，修訂后的人口與計(jì)劃生育法施行之日，就是全面兩孩政策在全國(guó)正式實(shí)施之時(shí)。之前各地各部門(mén)都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行政，不得“搶跑”。

修改后的人口與計(jì)劃生育法自2016年1月1日起施行。全面兩孩政策正式入法。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員支振鋒對(duì)此認(rèn)為，此舉為實(shí)施全面兩孩政策提供了法律遵循，積極穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃生育政策的歷史性轉(zhuǎn)折。

2016年1月5日，事關(guān)人口生育政策的一項(xiàng)新制度公布——《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》提出，我國(guó)實(shí)行生育登記服務(wù)制度，對(duì)生育兩個(gè)以內(nèi)（含兩個(gè)）子女的，不實(shí)行審批，由家庭自主安排生育。這是在準(zhǔn)生證制度實(shí)施多年后，我國(guó)計(jì)劃生育服務(wù)管理的一項(xiàng)重大變革。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全面兩孩政策實(shí)施后，與2012年-2015年平均每年出生1654萬(wàn)人相比，2016年多出生132萬(wàn)人，其中，二孩出生人數(shù)和比重都有明顯上升。

“雖然生養(yǎng)兩個(gè)孩子很不容易，但二胎媽媽的生活還是幸福大于煩惱。我原本擔(dān)憂有一天我們做父母的不在了，大兒子會(huì)沒(méi)有至親。‘全面兩孩’政策來(lái)得很及時(shí)。”天津女青年王苗說(shuō)起育兒?jiǎn)栴}時(shí)雖有煩惱，但臉上洋溢著喜悅之情。

國(guó)務(wù)院參事馬力認(rèn)為，針對(duì)我國(guó)面臨的“未富先老”困境，人口結(jié)構(gòu)矛盾凸顯，全面兩孩政策能在提高未來(lái)勞動(dòng)年齡人口數(shù)量和比例方面發(fā)揮作用，有利于實(shí)現(xiàn)平衡合理的人口和家庭結(jié)構(gòu)，減緩老齡化壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展。

再生育的后顧之憂仍待解

全面兩孩政策如何科學(xué)合理實(shí)施，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016－2030年）》提出的主要目標(biāo)是，總和生育率逐步提升并穩(wěn)定在適度水平，2020年全國(guó)總?cè)丝谶_(dá)到14.2億人左右，2030年達(dá)到14.5億人左右。

此后，全國(guó)多地陸續(xù)為全面兩孩政策的落地釋放紅利，例如，廣東省新增80天獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)假，產(chǎn)假最長(zhǎng)可達(dá)178天，且在規(guī)定假期內(nèi)照發(fā)工資，不影響福利待遇和全勤評(píng)獎(jiǎng)；天津市對(duì)符合二孩政策的職工增加30天生育津貼。

北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師陸杰華評(píng)價(jià)認(rèn)為，諸如延長(zhǎng)產(chǎn)假、增加配偶陪產(chǎn)假等福利待遇，的確引人注目。尤其是生育登記制度取代審批制度，反映出我國(guó)計(jì)生政策由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，更多地體現(xiàn)了對(duì)育齡夫婦的關(guān)懷。

逐步放開(kāi)的單獨(dú)兩孩政策和全面兩孩政策到底帶來(lái)了哪些變化？2013年-2017年，河北省人民醫(yī)院婦產(chǎn)科副教授王莉及其團(tuán)隊(duì)曾對(duì)該省10個(gè)市的7個(gè)城市醫(yī)院和15家農(nóng)村醫(yī)院的產(chǎn)婦進(jìn)行調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)30周歲以上產(chǎn)婦比例顯著增加，經(jīng)產(chǎn)婦增多，城市醫(yī)院分娩產(chǎn)婦增加，分娩婦女高學(xué)歷者明顯增多，出生性別比迅速下降，新生女?huà)胨劳雎手饾u下降。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局一組令人擔(dān)憂的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2017年出生人口數(shù)為1723萬(wàn)人，比2016年減少63萬(wàn)人；2018年出生人口數(shù)為1523萬(wàn)人，比上一年又減少200萬(wàn)人；2019年出生人口數(shù)下降至1465萬(wàn)人。

前不久十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，我國(guó)將開(kāi)始實(shí)施“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”。應(yīng)對(duì)措施包括：優(yōu)化生育政策，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平，增強(qiáng)生育政策包容性，改革完善人口統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)體系，密切監(jiān)測(cè)生育形勢(shì)等。

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