2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)正式出臺。《規(guī)劃綱要》從規(guī)劃背景、總體要求、空間布局等十一個方面，回應各方期待和訴求的同時，對未來近20年粵港澳大灣區(qū)的建設發(fā)展進行了總體部署，指明了區(qū)域未來經(jīng)濟、社會、生態(tài)、制度等諸多領域努力的方向。

根據(jù)規(guī)劃，粵港澳大灣區(qū)包括香港、澳門、廣州、深圳等珠三角九市在內，整體區(qū)位優(yōu)勢顯著、自然環(huán)境得天獨厚，作為中國改革開放最前沿，長期以來是中國市場化程度和國際化水平最高、私營經(jīng)濟活力最強、創(chuàng)新驅動發(fā)展全國領先的重要區(qū)域之一。據(jù)統(tǒng)計，該區(qū)域以不到全國1%的土地面積、5%的人口創(chuàng)造了全國約12%的GDP。不僅如此，粵港澳大灣區(qū)毗鄰中國新近成立的全國最大全域性自貿區(qū)——海南自貿區(qū)，而且是國家“一帶一路”倡議中建設21世紀海上絲綢之路戰(zhàn)略的重要區(qū)域性節(jié)點，《規(guī)劃綱要》特別就該區(qū)域如何為“一帶一路”建設提供有力支撐進行了規(guī)劃部署，在中國未來整體國家戰(zhàn)略中的重要性不言而喻。作為繼美國紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、日本東京灣區(qū)之后，即將崛起的又一具有世界影響力的灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)無疑將對全球產業(yè)格局調整、包括資本、技術、人才等資源要素流動及世界城市群的分布都將產生深遠影響，未來發(fā)展空間和潛力極具想象力。

一般認為，世界三大灣區(qū)經(jīng)濟普遍經(jīng)歷了包括港口經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟、服務經(jīng)濟和創(chuàng)新經(jīng)濟四個發(fā)展階段。當前，粵港澳大灣區(qū)正處于由港口經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展階段向服務經(jīng)濟、創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展階段邁進的過程中。可以說，建設粵港澳大灣區(qū)，不是簡單的區(qū)域一體化戰(zhàn)略和對外開放戰(zhàn)略的合并、升級版，而是決策者在改革開放四十年的新起點上，在經(jīng)濟發(fā)展模式轉型、內外聯(lián)動進一步擴大開放、全面深化改革過程中，以更高起點、更高標準、更廣視野所提出的一項極富遠見、膽識和魄力的歷史使命。

從2015年《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中相關概念的首次提出，到2016被寫入國家“十三五”規(guī)劃再到2017年被寫入《政府工作報告》并進一步上升為國家戰(zhàn)略，至如今《規(guī)劃綱要》的正式出臺，僅用了短短不到四年時間。整體歷時之短、推進節(jié)奏之快，從國家到地方響應的積極性和支持力度之大，實屬罕見。

總體而言，《規(guī)劃綱要》對粵港澳大灣區(qū)高起點、高標準、高規(guī)格的定位符合各方預期，但后續(xù)相關政策措施出臺的頻率和力度或將是空前的;對此，從《規(guī)劃綱要》提及的高頻詞和建設目標關鍵時間節(jié)點，可見一斑。

一方面，《規(guī)劃綱要》多次提及“合作”、“創(chuàng)新”、“科技”、“金融”、“市場”、“人才”和“改革”，多次使用“世界級”、“全球影響力”、“先行先試”等表述[1]，例如建設世界級城市群、世界級機場群、世界級旅游目的地，以深圳、東莞為核心在珠江東岸打造具有全球影響力和競爭力的電子信息等世界級先進制造業(yè)產業(yè)集群等，以及包括加快制度創(chuàng)新和在技術移民、跨境資金管理、人民幣跨境使用、資本項目可兌換等方面的先行先試。

另一方面，規(guī)劃建設目標總體時間緊、任務重，相關投資密度和建設進度不容低估。《規(guī)劃綱要》在對粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標的表述中，提到兩個重要的時間點：2022年和2035年，大致分別對應近期和遠期目標。我們預計，近期將主要以基礎設施投資、產業(yè)結構調整、生態(tài)建設保護為主，尤其是重大工程項目的建設規(guī)模和建設進度或將得到優(yōu)先保障;遠期，隨著要素的持續(xù)流入、資源優(yōu)化再配置的效用逐漸顯現(xiàn)，政策紅利的逐漸釋放，整體建設將更加聚焦內生發(fā)展動力的培育、產業(yè)格局的調整、制度與規(guī)則的完善以及區(qū)域內部協(xié)同整合等效用的發(fā)揮和提升。

《規(guī)劃綱要》的正式出臺，標志著新一輪國內區(qū)域發(fā)展資源競爭的序幕已經(jīng)開啟，未來國內區(qū)域和城市群之間既有經(jīng)濟發(fā)展水平、規(guī)模的格局和座次將被打破，得以重塑。與要素流向轉變、資源重新配置、技術創(chuàng)新變革、區(qū)域發(fā)展格局重塑相伴隨的，是未來區(qū)域間在投資機會、產業(yè)集聚、行業(yè)發(fā)展、商業(yè)模式、盈利能力的變遷。鑒于粵港澳大灣區(qū)在經(jīng)濟規(guī)模、產業(yè)基礎、市場化水平、資源環(huán)境、對外開放度、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ戎T多方面的顯著優(yōu)勢和巨大潛力，我們不得忽視該區(qū)域可能產生的強大“虹吸效應”對未來其他區(qū)域經(jīng)濟、社會資源要素流向的顯著調整和重新配置，包括資本、勞動力、技術創(chuàng)新、制度變革紅利等對中長期經(jīng)濟增長至關重要的因素，將在全國范圍內得到重新配置，由此帶來消費、投資、公共服務、企業(yè)發(fā)展機會等在區(qū)域分布上的此消彼長、興衰更迭。

我們認為，粵港澳大灣區(qū)有望在國內率先實現(xiàn)發(fā)展動能的轉換、產業(yè)結構的升級和長期綠色可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《規(guī)劃綱要》，粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位為充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質生活圈。《規(guī)劃綱要》提出粵港澳大灣區(qū)要建設內地與港澳深度合作示范區(qū)，不斷探索協(xié)調協(xié)同發(fā)展新模式，深化珠三角九市與港澳全面務實合作，促進人員、物資、資金、信息便捷有序流動，構建開放型融合發(fā)展的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體、共建高水平的協(xié)同創(chuàng)新平臺等目標任務。伴隨著后續(xù)要素流入，尤其是區(qū)域內部包括基礎設施、資源要素、制度規(guī)則的互聯(lián)互通，將有力推動區(qū)域內整體資源配置效率的顯著提升和包括范圍經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟、協(xié)同效應的充分發(fā)揮;此外，通過全面提升對外開放水平、制度創(chuàng)新與改革紅利等諸多因素，也將有力推動粵港澳大灣區(qū)中長期經(jīng)濟可持續(xù)增長和繁榮。

事實上，近年來，國內多個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃都不同程度上提出了創(chuàng)新驅動發(fā)展的理念，但與粵港澳大灣區(qū)“建設具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心”之定位處于同一層級、具有相當影響力且未來可能相互間構成一定競爭關系的，或許只有提出要“建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”的上海。相較而言，雄安新區(qū)和北京市相關定位分別為建設“全國創(chuàng)新驅動發(fā)展引領區(qū)”和“全國科技創(chuàng)新中心”。可以說，國家戰(zhàn)略定位上的區(qū)別，一定程度有助于緩減區(qū)域間未來可能形成的同質化、無序競爭。

我們認為，未來10-20年，粵港澳大灣區(qū)有望全面超越長三角、京津冀，成為中國面積最大、人口最多、市場化水平最高、創(chuàng)新研發(fā)能力最強、國際化程度最高、經(jīng)濟最具活力的最重要國家戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域;與此同時，從國家到粵港澳三方在宏觀頂層設計、制度創(chuàng)新、對外開放、產業(yè)發(fā)展和企業(yè)支持等方面一系列重磅、區(qū)域內獨享的重磅政策優(yōu)惠措施，在密度、力度、廣度和優(yōu)先級等方面或將都是空前和首屈一指的，未來想象空間巨大。這既是灣區(qū)自身擁有的區(qū)位優(yōu)勢、要素稟賦、發(fā)展基礎決定的，也是粵港澳大灣區(qū)在國家總體戰(zhàn)略規(guī)劃部署中的重要地位決定的，是大勢所趨。

當然，我們必須認識到，粵港澳大灣區(qū)建設蘊含巨大發(fā)展機遇和發(fā)展空間潛力的背后，所面臨的諸多方面挑戰(zhàn)或許也是空前的。

首先，最大的挑戰(zhàn)可能來自于《規(guī)劃綱要》所提出的宏大而繁重的建設目標任務與未來建設能力、建設進度以及政策實際成效間可能出現(xiàn)的差距，加之產業(yè)結構調整可能出現(xiàn)的相對滯后，粵港澳三地不同制度法律規(guī)則框架下協(xié)同效應發(fā)揮所面臨的現(xiàn)實約束，以及對國際優(yōu)質資源要素的吸引力和凝聚力提升不足等，都需要引起足夠的重視。

例如，除了建設具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心之戰(zhàn)略定位，《規(guī)劃綱要》還提出粵港澳大灣區(qū)要建設包括具有重要影響力的國際交通物流樞紐和國際文化交往中心、制造業(yè)創(chuàng)新中心和企業(yè)技術中心、大數(shù)據(jù)中心、國際化城市新中心、新型國際貿易中心、國際高端航運服務中心、全球研發(fā)中心、區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體和區(qū)域性醫(yī)療中心，在香港建設亞太區(qū)國際法律及爭議解決服務中心、內地企業(yè)的資本運作中心及企業(yè)財資中心、大灣區(qū)綠色金融中心、區(qū)域知識產權貿易中心以及包括物流及供應鏈管理應用技術、紡織及成衣、資訊及通信技術、汽車零部件、納米及先進材料等在內的五大研發(fā)中心，強化香港國際資產管理中心及風險管理中心功能，將香港發(fā)展成為大灣區(qū)高新技術產業(yè)融資中心，在澳門建設世界旅游休閑中心、葡語國家人民幣清算中心、文化交流中心、食品集散中心以及中國與葡語國家青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)交流中心等。

對此，2月21日由粵港澳三地共同舉辦的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》宣講會上，粵港澳大灣區(qū)建設領導小組辦公室林念修副主任也表示，粵港澳大灣區(qū)建設涉及一國、兩制、三個關稅區(qū)、三種貨幣，無論是國際、國內都沒有可資借鑒的經(jīng)驗，是一項具有開創(chuàng)性、探索性的事業(yè)，頭緒多、任務重、難度大。中國與全球化智庫(CCG)發(fā)布的一份報告指出，盡管與國際著名灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)港口集群優(yōu)勢領先、國際化綜合樞紐地位明顯，但依然面臨包括人才聚集力相對較弱，創(chuàng)新平臺載體數(shù)量較少，大灣區(qū)人才國際化程度偏低，國際競爭力不強，科技創(chuàng)新投入強度和產出不高，產業(yè)結構亟待升級等諸多挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)任何一項都難以在短期內一蹴而就或者畢其功于一役，在短期建設目標既定和各方高期待背景下，壓力和挑戰(zhàn)不容忽視。

其次，盡管國家層面在各區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃制定過程中，對不同區(qū)域發(fā)展定位進行了錯位競爭的考慮，但客觀而言，經(jīng)濟資源要素、政策紅利等在既有不同層級、區(qū)塊劃分、目標定位的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略間難免出現(xiàn)一定程度競爭的事實，可能引致粵港澳大灣區(qū)未來實際發(fā)展和政策效果不及預期的風險，并成為影響戰(zhàn)略定位和最終目標實現(xiàn)的主要誘因。回顧過去二十年，從國家層面的西部大開發(fā)、東北振興戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶，到省市層面的川渝經(jīng)濟區(qū)、中原城市群、北京城市副中心、天津濱海新區(qū)、西咸新區(qū)等，一系列高規(guī)格、高定位的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層出不窮的背后，是部分規(guī)劃最終落實和發(fā)展結果不盡如人意甚至遠低于預期的現(xiàn)實。盡管造成這一局面與區(qū)位、自然條件、要素稟賦、產業(yè)基礎、資金和勞動力要素流動、政策力度等諸多方面因素密切相關，但相關風險和教訓不得不引起重視，引以為鑒。

再次，盡管粵港澳大灣區(qū)未來在產業(yè)升級、城市結構變遷、擴大開放和輻射帶動周邊區(qū)域發(fā)展等方面，或將表現(xiàn)出與世界其他成熟灣區(qū)的一些共性，從而可以有相關國際上的成功經(jīng)驗進行學習借鑒;粵港澳大灣區(qū)自身的獨特性，尤其是灣區(qū)內“一國兩制”的特殊性，境內外經(jīng)濟發(fā)展水平、市場環(huán)境、商業(yè)模式、人員流動、法律法規(guī)等諸多領域的巨大現(xiàn)實差異，又使得所面臨的挑戰(zhàn)可能也是史無前例的。在沒有現(xiàn)成可參照的成熟經(jīng)驗背景下，走一條不同于世界其他灣區(qū)的發(fā)展路徑或將成為必然。

總之，建設粵港澳大灣區(qū)，是中國實施“一帶一路”國家戰(zhàn)略、推動經(jīng)濟高質量發(fā)展、促進全面對外開放和構建新型區(qū)域合作與一體化發(fā)展進程中的重要探索。粵港澳大灣區(qū)自身得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢、要素稟賦和發(fā)展基礎，與高起點、高層次、高標準的戰(zhàn)略定位和目標任務，共同決定了該區(qū)域未來發(fā)展的無限潛力，而各方的智慧、耐心、膽識和魄力，將成為我們把握機遇、克服挑戰(zhàn)并最終走向成功的關鍵。

(作者系經(jīng)濟觀察報宏觀經(jīng)濟研究院特約研究員，經(jīng)濟學博士。本文僅代表個人觀點)

[1] 其中，《規(guī)劃綱要》累計提及“合作”168次、“創(chuàng)新”134次、“科技”72次、“金融”62次、“市場”41次、“人才”39次、“改革”31次，累計“世界級”10次、“全球影響力”3次、“先行先試”4次等。

關鍵詞： 粵港澳大灣區(qū)